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為落(luo)實黨中央國(guo)務(wu)院決策部署，進一(yi)步規(gui)范基礎設(she)(she)施和公(gong)用事(shi)(shi)業(ye)特(te)(te)許(xu)經營(ying)活動，鼓勵(li)和引(yin)導社會(hui)(hui)資(zi)本(ben)參與(yu)基礎設(she)(she)施和公(gong)用事(shi)(shi)業(ye)建設(she)(she)運(yun)(yun)營(ying)，提(ti)高(gao)公(gong)共(gong)服務(wu)質量和效率，保護(hu)特(te)(te)許(xu)經營(ying)者合(he)法權益，激發(fa)民間投資(zi)活力，國(guo)家發(fa)展改革(ge)委會(hui)(hui)同財政(zheng)部、住房城(cheng)鄉建設(she)(she)部、交通運(yun)(yun)輸部、水利(li)部、人民銀行對(dui)(dui)《基礎設(she)(she)施和公(gong)用事(shi)(shi)業(ye)特(te)(te)許(xu)經營(ying)管(guan)理辦(ban)法》（以下簡(jian)稱《管(guan)理辦(ban)法》）進行了修訂。本(ben)次(ci)修訂對(dui)(dui)標《關(guan)于規(gui)范實施政(zheng)府(fu)和社會(hui)(hui)資(zi)本(ben)合(he)作新機制(zhi)的(de)指導意(yi)見》（國(guo)辦(ban)函〔2023〕115號）改革(ge)要求，對(dui)(dui)特(te)(te)許(xu)經營(ying)領域突(tu)出存(cun)在的(de)問題(ti)進行了有針對(dui)(dui)性的(de)制(zhi)度設(she)(she)計(ji)，進一(yi)步強(qiang)化制(zhi)度執行效力。國(guo)家發(fa)展改革(ge)委法規(gui)司負(fu)責(ze)同志(zhi)就(jiu)《管(guan)理辦(ban)法》有關(guan)問題(ti)回答(da)了記者提(ti)問。

問：《管理辦法》如(ru)何界定(ding)基礎(chu)設(she)施和(he)公用(yong)事業特許經營以及其與政府和(he)社會資本合作（PPP）關(guan)系？

《管理辦(ban)法》第三條(tiao)、第四(si)條(tiao)對基(ji)(ji)礎設(she)施(shi)和(he)公(gong)(gong)(gong)用事業(ye)(ye)特(te)許(xu)經(jing)營外延(yan)內涵進行了(le)更為明(ming)確細致的(de)規定(ding)。厘(li)清基(ji)(ji)礎設(she)施(shi)和(he)公(gong)(gong)(gong)用事業(ye)(ye)特(te)許(xu)經(jing)營與政(zheng)府和(he)社會(hui)資本合作(zuo)（PPP）關(guan)系(xi)，即基(ji)(ji)礎設(she)施(shi)和(he)公(gong)(gong)(gong)用事業(ye)(ye)特(te)許(xu)經(jing)營是基(ji)(ji)于使用者付費的(de)PPP模式；進一步強調了(le)基(ji)(ji)礎設(she)施(shi)和(he)公(gong)(gong)(gong)用事業(ye)(ye)特(te)許(xu)經(jing)營項(xiang)(xiang)目的(de)經(jing)營者排(pai)他性(xing)權(quan)利、項(xiang)(xiang)目產出的(de)公(gong)(gong)(gong)益屬性(xing)，以(yi)及(ji)不(bu)新(xin)設(she)行政(zheng)許(xu)可、不(bu)得擅自增設(she)行政(zheng)許(xu)可并借此向(xiang)特(te)許(xu)經(jing)營者收(shou)費；明(ming)確基(ji)(ji)礎設(she)施(shi)和(he)公(gong)(gong)(gong)用事業(ye)(ye)特(te)許(xu)經(jing)營范圍，不(bu)包括商業(ye)(ye)特(te)許(xu)經(jing)營以(yi)及(ji)不(bu)涉及(ji)產權(quan)移交環節的(de)公(gong)(gong)(gong)建民(min)(min)營、公(gong)(gong)(gong)辦(ban)民(min)(min)營等。

實踐中應當注(zhu)意嚴格區分基礎(chu)設(she)施(shi)(shi)和(he)公(gong)(gong)用事業(ye)(ye)(ye)特(te)許(xu)(xu)經(jing)(jing)(jing)(jing)營(ying)(ying)(ying)、商(shang)業(ye)(ye)(ye)特(te)許(xu)(xu)經(jing)(jing)(jing)(jing)營(ying)(ying)(ying)。根據《商(shang)業(ye)(ye)(ye)特(te)許(xu)(xu)經(jing)(jing)(jing)(jing)營(ying)(ying)(ying)條例》，“商(shang)業(ye)(ye)(ye)特(te)許(xu)(xu)經(jing)(jing)(jing)(jing)營(ying)(ying)(ying)”是指“擁(yong)有(you)(you)注(zhu)冊(ce)商(shang)標、企業(ye)(ye)(ye)標志、專利、專有(you)(you)技術(shu)等經(jing)(jing)(jing)(jing)營(ying)(ying)(ying)資(zi)源的(de)(de)企業(ye)(ye)(ye)（以(yi)下稱特(te)許(xu)(xu)人(ren)），以(yi)合同(tong)形(xing)式將(jiang)其擁(yong)有(you)(you)的(de)(de)經(jing)(jing)(jing)(jing)營(ying)(ying)(ying)資(zi)源許(xu)(xu)可其他經(jing)(jing)(jing)(jing)營(ying)(ying)(ying)者（以(yi)下稱被特(te)許(xu)(xu)人(ren)）使用，被特(te)許(xu)(xu)人(ren)按(an)照合同(tong)約定在統一的(de)(de)經(jing)(jing)(jing)(jing)營(ying)(ying)(ying)模式下開(kai)(kai)展經(jing)(jing)(jing)(jing)營(ying)(ying)(ying)，并(bing)向特(te)許(xu)(xu)人(ren)支付(fu)特(te)許(xu)(xu)經(jing)(jing)(jing)(jing)營(ying)(ying)(ying)費用的(de)(de)經(jing)(jing)(jing)(jing)營(ying)(ying)(ying)活動(dong)(dong)。”商(shang)業(ye)(ye)(ye)特(te)許(xu)(xu)經(jing)(jing)(jing)(jing)營(ying)(ying)(ying)中的(de)(de)特(te)許(xu)(xu)人(ren)只能是企業(ye)(ye)(ye)，政府不得從事商(shang)業(ye)(ye)(ye)特(te)許(xu)(xu)經(jing)(jing)(jing)(jing)營(ying)(ying)(ying)活動(dong)(dong)。政府作為(wei)活動(dong)(dong)參與方(fang)的(de)(de)基礎(chu)設(she)施(shi)(shi)和(he)公(gong)(gong)用事業(ye)(ye)(ye)特(te)許(xu)(xu)經(jing)(jing)(jing)(jing)營(ying)(ying)(ying)，主要依托基礎(chu)設(she)施(shi)(shi)和(he)公(gong)(gong)用事業(ye)(ye)(ye)建設(she)運(yun)營(ying)(ying)(ying)項(xiang)目(mu)開(kai)(kai)展，其本質是以(yi)項(xiang)目(mu)融資(zi)的(de)(de)方(fang)式提供(gong)公(gong)(gong)共產品(pin)和(he)公(gong)(gong)共服(fu)務，具有(you)(you)明顯的(de)(de)公(gong)(gong)益(yi)屬性，《管(guan)理辦法》也(ye)并(bing)未設(she)定“特(te)許(xu)(xu)經(jing)(jing)(jing)(jing)營(ying)(ying)(ying)權”概念。

問(wen)：《管(guan)理辦法》關于(yu)體現PPP新機制改(gai)革精(jing)神進行了哪些制度設計？

一是規范特許經營實施方式。完善了(le)特(te)許經(jing)營(ying)(ying)實施(shi)方(fang)式有(you)關(guan)規定。明(ming)確(que)特(te)許經(jing)營(ying)(ying)應當(dang)聚(ju)焦使(shi)用(yong)者(zhe)付(fu)費項(xiang)目(mu)，并進一步明(ming)確(que)使(shi)用(yong)者(zhe)付(fu)費包(bao)括(kuo)特(te)許經(jing)營(ying)(ying)者(zhe)直(zhi)接(jie)向用(yong)戶收費，以及(ji)由政府或(huo)其依(yi)法授權機構代為向用(yong)戶收費。對特(te)許經(jing)營(ying)(ying)實施(shi)方(fang)式進行列舉，包(bao)含“新(xin)建(jian)/改(gai)擴(kuo)建(jian)—運營(ying)(ying)—移交(jiao)（BOT）”、“新(xin)建(jian)/改(gai)擴(kuo)建(jian)—擁有(you)并運營(ying)(ying)—移交(jiao)（BOOT）”、“轉(zhuan)讓—運營(ying)(ying)—移交(jiao)（TOT）”等實施(shi)方(fang)式，并規定禁(jin)止通(tong)過建(jian)設-移交(jiao)（BT）方(fang)式逃避運營(ying)(ying)義務或(huo)墊資施(shi)工。

二是鼓勵民營企業參與。將特許(xu)經營最長(chang)期限延長(chang)到40年，鼓勵民營企業(ye)通過直接投資(zi)、獨資(zi)、控股、參與(yu)聯合體等多(duo)種方式參與(yu)特許(xu)經營項目，并應遵(zun)守《指導(dao)意見》有關支(zhi)持(chi)清(qing)單關于(yu)民營企業(ye)項目領(ling)域和股比的規(gui)定，明確特許(xu)經營者(zhe)改善經營管(guan)理和改進技術獲得的收益(yi)歸其所有。

三是改進特許經營項目管理程序。進一步(bu)完(wan)善特(te)許(xu)經營可行性論(lun)證程(cheng)序(xu)，明確不同投(tou)資模式下(xia)應當適用的項(xiang)目投(tou)資管理(li)程(cheng)序(xu)。進一步(bu)健全細化特(te)許(xu)經營各方(fang)的信息披露機制(zhi)。

四是明確特許經營模式管理責任分工。地方政(zheng)府負主(zhu)體責任，發展(zhan)改革部(bu)門牽(qian)頭推進，有關行(xing)業(ye)部(bu)門負責項目實施(shi)和監(jian)管(guan)(guan)，財(cai)政(zheng)部(bu)門加強預(yu)算管(guan)(guan)理。

問(wen)(wen)：《管理辦法(fa)》主要解決當前(qian)特(te)許經營領域哪些突出存在的問(wen)(wen)題(ti)？

在《管理辦法》修訂過(guo)(guo)程中，我們通過(guo)(guo)座談(tan)調研、征求(qiu)意見等多種方式聽(ting)取了有關經營主體意見，并進行了有針對性的制度設計，主要包(bao)括：

一是著力解決民營企業入場難的問題。將促進民間投(tou)資作為(wei)(wei)立法目的(de)在總則中予以(yi)明確，新增政府和(he)社會資本共擔風險作為(wei)(wei)基本原則，要求必(bi)須以(yi)公開(kai)競(jing)(jing)爭(zheng)方式(shi)選擇特許經營(ying)者(zhe)，杜(du)絕以(yi)單(dan)一(yi)來源(yuan)采購、直接委托等方式(shi)規避競(jing)(jing)爭(zheng)。專設鼓勵(li)民營(ying)企業(ye)參(can)與特許經營(ying)條(tiao)款(kuan)，不同所(suo)有制企業(ye)融資同等待遇等金融支持措施，加大對民營(ying)企業(ye)支持力度。

二是著力解決項目實施不規范的問題。進一步明(ming)確(que)特(te)(te)許(xu)經(jing)營項(xiang)目(mu)范(fan)圍，商業特(te)(te)許(xu)經(jing)營項(xiang)目(mu)和(he)不(bu)涉及產(chan)權移交的公(gong)建民營、公(gong)辦民營不(bu)屬(shu)(shu)于基(ji)礎設施(shi)和(he)公(gong)用事(shi)業特(te)(te)許(xu)經(jing)營，禁止(zhi)地(di)方政(zheng)府借特(te)(te)許(xu)經(jing)營名(ming)義新設行政(zheng)許(xu)可(ke)并(bing)收費，杜絕“天價特(te)(te)許(xu)經(jing)營轉(zhuan)讓(rang)費”現(xian)象(xiang)，回歸特(te)(te)許(xu)經(jing)營項(xiang)目(mu)公(gong)益屬(shu)(shu)性。

三是著力解決政府履約誠信低的問題。完善(shan)(shan)支付管(guan)理制度(du)，明確(que)政府(fu)統一代收(shou)用(yong)戶付費項目屬于使用(yong)者付費項目，政府(fu)應當專(zhuan)款專(zhuan)用(yong)，定期(qi)向特許經營(ying)者支付，杜(du)絕(jue)拖欠。完善(shan)(shan)信息公(gong)開(kai)制度(du)，明確(que)政府(fu)應當將有關項目信息、履(lv)約情況向社會公(gong)開(kai)，接(jie)受社會監督。進一步完善(shan)(shan)價格和收(shou)費的調整(zheng)(zheng)機制，明確(que)價格調整(zheng)(zheng)與績效評價掛鉤(gou)，并規(gui)定實施機構協調開(kai)展(zhan)價格調整(zheng)(zheng)義(yi)務(wu)。

問：《管(guan)理(li)辦法》如何(he)進一步規范特許(xu)經營(ying)項目(mu)管(guan)理(li)？

一是強化特許經營項目前期研究論證。《管(guan)理辦法》明(ming)(ming)確(que)(que)，特(te)許(xu)(xu)經營(ying)(ying)(ying)項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)實(shi)施(shi)前(qian)，應(ying)當(dang)(dang)由(you)實(shi)施(shi)機構編制特(te)許(xu)(xu)經營(ying)(ying)(ying)方案，并按(an)照政府投資項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)審(shen)批權(quan)限(xian)和(he)(he)要(yao)求(qiu)，報投資主管(guan)部(bu)門或者其他有關部(bu)門審(shen)核，合(he)理控制項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)建(jian)設(she)內容和(he)(he)規(gui)模(mo)，明(ming)(ming)確(que)(que)項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)產出方案。特(te)許(xu)(xu)經營(ying)(ying)(ying)方案中應(ying)當(dang)(dang)包(bao)括項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)可(ke)行(xing)性(xing)論(lun)(lun)證(zheng)(zheng)和(he)(he)特(te)許(xu)(xu)經營(ying)(ying)(ying)可(ke)行(xing)性(xing)論(lun)(lun)證(zheng)(zheng)，并對特(te)許(xu)(xu)經營(ying)(ying)(ying)可(ke)行(xing)性(xing)論(lun)(lun)證(zheng)(zheng)的重點(dian)內容予以明(ming)(ming)確(que)(que)。審(shen)核特(te)許(xu)(xu)經營(ying)(ying)(ying)方案時，還應(ying)當(dang)(dang)對項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)是否適合(he)采取特(te)許(xu)(xu)經營(ying)(ying)(ying)模(mo)式進(jin)行(xing)進(jin)一步認(ren)真比較和(he)(he)論(lun)(lun)證(zheng)(zheng)。通(tong)過強化項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)前(qian)期(qi)研究(jiu)論(lun)(lun)證(zheng)(zheng)，確(que)(que)保(bao)選擇特(te)許(xu)(xu)經營(ying)(ying)(ying)模(mo)式的科學(xue)性(xing)、合(he)理性(xing)和(he)(he)可(ke)操作性(xing)，提高(gao)項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)落地實(shi)施(shi)質效(xiao)。

二是規范特許經營項目審核備程序。針對實踐中特許經(jing)營(ying)項(xiang)目(mu)應當履(lv)(lv)行(xing)何種固(gu)定(ding)資(zi)(zi)產投(tou)資(zi)(zi)審核(he)備程序(xu)的問(wen)題，《管(guan)理辦(ban)法》專門作出規定(ding)，政府采用資(zi)(zi)本金注入方式投(tou)資(zi)(zi)的特許經(jing)營(ying)項(xiang)目(mu)，應當按(an)照《政府投(tou)資(zi)(zi)條例》有(you)關規定(ding)，履(lv)(lv)行(xing)審批手續。企(qi)業投(tou)資(zi)(zi)的特許經(jing)營(ying)項(xiang)目(mu)，應當按(an)照《企(qi)業投(tou)資(zi)(zi)項(xiang)目(mu)核(he)準(zhun)和備案(an)管(guan)理條例》有(you)關規定(ding)，履(lv)(lv)行(xing)核(he)準(zhun)或者(zhe)備案(an)手續，并明(ming)確了實施機構(gou)的協助義務。

三是加強事中事后監管。選定(ding)的(de)(de)特(te)許經營(ying)者及(ji)其投融資、建(jian)設責任(ren)不(bu)得調整。確需調整的(de)(de)，應當(dang)重(zhong)(zhong)新(xin)履(lv)行(xing)(xing)特(te)許經營(ying)者選擇程(cheng)序。完成審(shen)(shen)批(pi)、核準(zhun)(zhun)(zhun)或備(bei)案手續的(de)(de)項(xiang)目如(ru)發生變(bian)更建(jian)設地點(dian)、調整主(zhu)(zhu)要建(jian)設內容、調整建(jian)設標準(zhun)(zhun)(zhun)等重(zhong)(zhong)大(da)(da)情形，應當(dang)重(zhong)(zhong)新(xin)履(lv)行(xing)(xing)審(shen)(shen)批(pi)、核準(zhun)(zhun)(zhun)、備(bei)案程(cheng)序。特(te)許經營(ying)項(xiang)目涉及(ji)運營(ying)主(zhu)(zhu)體實質性變(bian)更、股(gu)權移交(jiao)等重(zhong)(zhong)大(da)(da)事項(xiang)的(de)(de)，應當(dang)及(ji)時書面告(gao)知相關(guan)行(xing)(xing)業主(zhu)(zhu)管(guan)部門。

四是明確緊急情況處置。因(yin)特(te)許(xu)經(jing)(jing)營協(xie)(xie)(xie)議(yi)(yi)(yi)一方(fang)(fang)嚴重違約(yue)(yue)或不可抗力等(deng)原(yuan)因(yin)，導致(zhi)特(te)許(xu)經(jing)(jing)營者(zhe)無法(fa)繼續履行協(xie)(xie)(xie)議(yi)(yi)(yi)約(yue)(yue)定(ding)(ding)義務，或者(zhe)出現(xian)特(te)許(xu)經(jing)(jing)營協(xie)(xie)(xie)議(yi)(yi)(yi)約(yue)(yue)定(ding)(ding)的(de)(de)提(ti)(ti)前(qian)終止協(xie)(xie)(xie)議(yi)(yi)(yi)情形的(de)(de)，在與債權人協(xie)(xie)(xie)商一致(zhi)后(hou)，可以提(ti)(ti)前(qian)終止協(xie)(xie)(xie)議(yi)(yi)(yi)，并(bing)分別(bie)規定(ding)(ding)了政府(fu)(fu)違約(yue)(yue)和特(te)許(xu)經(jing)(jing)營者(zhe)違約(yue)(yue)的(de)(de)處置方(fang)(fang)案。為(wei)保障公共利益(yi)，《管理辦法(fa)》同時規定(ding)(ding)，項目移交(jiao)前(qian)，特(te)許(xu)經(jing)(jing)營者(zhe)應當配合政府(fu)(fu)維持(chi)有關公共服務和公共產品的(de)(de)持(chi)續性和穩定(ding)(ding)性。此外，特(te)許(xu)經(jing)(jing)營者(zhe)不得以提(ti)(ti)前(qian)終止協(xie)(xie)(xie)議(yi)(yi)(yi)為(wei)由變相逃避運營義務。

五是強調投資者權益保護。政(zheng)府可以在嚴防(fang)新增地方(fang)政(zheng)府隱性債務(wu)、符合(he)(he)法律(lv)(lv)法規(gui)和(he)有關(guan)政(zheng)策(ce)規(gui)定(ding)要(yao)求的(de)前提下，按照一視同仁的(de)原則，依法給予政(zheng)府投資(zi)支持和(he)有關(guan)補(bu)貼。任(ren)何單位和(he)個人不得違(wei)法干涉(she)特(te)(te)(te)許經(jing)營(ying)(ying)者(zhe)(zhe)合(he)(he)法經(jing)營(ying)(ying)活動(dong)。因法律(lv)(lv)、行政(zheng)法規(gui)修改，或(huo)(huo)者(zhe)(zhe)政(zheng)策(ce)調整損害特(te)(te)(te)許經(jing)營(ying)(ying)者(zhe)(zhe)預(yu)期(qi)利(li)益(yi)，或(huo)(huo)者(zhe)(zhe)根據(ju)公(gong)共利(li)益(yi)需(xu)要(yao)，要(yao)求特(te)(te)(te)許經(jing)營(ying)(ying)者(zhe)(zhe)提供(gong)協(xie)(xie)議(yi)約定(ding)以外的(de)產品(pin)或(huo)(huo)服務(wu)的(de)，應當(dang)依據(ju)特(te)(te)(te)許經(jing)營(ying)(ying)協(xie)(xie)議(yi)約定(ding)或(huo)(huo)者(zhe)(zhe)協(xie)(xie)商達成補(bu)充協(xie)(xie)議(yi)，給予特(te)(te)(te)許經(jing)營(ying)(ying)者(zhe)(zhe)公(gong)平合(he)(he)理補(bu)償(chang)。同時(shi)進一步完善原特(te)(te)(te)許經(jing)營(ying)(ying)者(zhe)(zhe)享有優先(xian)選擇權的(de)情形(xing)。

問：《管理(li)辦法》對強(qiang)化制度執行效力(li)有何考慮和設計？

一是完善責任追究制度。依(yi)托社會(hui)信(xin)用體系建設，進一步(bu)完善政(zheng)(zheng)府誠(cheng)信(xin)約束制度(du)；依(yi)據《公職人員(yuan)政(zheng)(zheng)務處分法(fa)》，明確政(zheng)(zheng)府工作人員(yuan)損害特許經(jing)營者利益應(ying)當(dang)承擔的(de)法(fa)律責任(ren)；依(yi)據財政(zheng)(zheng)支出管理(li)制度(du)，明確政(zheng)(zheng)府侵占、挪用、拖欠特許經(jing)營者有關應(ying)付款(kuan)項的(de)法(fa)律責任(ren)。

二是完善投訴處理制度。明確特許經營者及社會公眾投訴處理責任部門及相關機(ji)制，督促有(you)關問(wen)題(ti)早(zao)發現、早(zao)化(hua)解。

三是完善爭議解決制度。依據行(xing)(xing)(xing)政(zheng)(zheng)訴訟法(fa)(fa)、行(xing)(xing)(xing)政(zheng)(zheng)復(fu)議法(fa)(fa)修訂精(jing)神及(ji)內容，明確行(xing)(xing)(xing)政(zheng)(zheng)協(xie)議有(you)關(guan)爭議通過(guo)(guo)行(xing)(xing)(xing)政(zheng)(zheng)復(fu)議、行(xing)(xing)(xing)政(zheng)(zheng)訴訟解決；同時考慮到特(te)許經營項目相關(guan)協(xie)議體系及(ji)履約行(xing)(xing)(xing)為的多樣性(xing)(xing)和復(fu)雜性(xing)(xing)，明確規定(ding)有(you)關(guan)民商事(shi)(shi)爭議通過(guo)(guo)仲(zhong)裁(cai)、民事(shi)(shi)訴訟解決，最大程度保障特(te)許經營各方合(he)法(fa)(fa)權益。