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政府(fu)和(he)社(she)會(hui)資(zi)(zi)本(ben)(ben)合作(zuo)(zuo)（PPP）實施近十年(nian)來(lai)，一定程度上起到了改善公共服務(wu)、拉動有效投資(zi)(zi)的作(zuo)(zuo)用(yong)，但(dan)在實踐中也(ye)出現了一些亟待解決的問題。規范實施政府(fu)和(he)社(she)會(hui)資(zi)(zi)本(ben)(ben)合作(zuo)(zuo)新機制，有利于(yu)暢通民間(jian)資(zi)(zi)本(ben)(ben)參(can)與基(ji)礎(chu)設(she)施投資(zi)(zi)的渠(qu)道，拓寬(kuan)民間(jian)投資(zi)(zi)空間(jian)，有利于(yu)充分發揮(hui)市(shi)場機制作(zuo)(zuo)用(yong)，提(ti)高基(ji)礎(chu)設(she)施和(he)公用(yong)事(shi)業項目建設(she)運(yun)營水平，有利于(yu)遏制新增地方政府(fu)隱性債務(wu)，確保規范發展(zhan)、陽(yang)光運(yun)行，對促進經濟社(she)會(hui)高質(zhi)量發展(zhan)意義(yi)重大。按照國(guo)務(wu)院確定的工(gong)作(zuo)(zuo)分工(gong)，國(guo)家(jia)發展(zhan)改革委會(hui)同財政部研究起草了《關(guan)于(yu)規范實施政府(fu)和(he)社(she)會(hui)資(zi)(zi)本(ben)(ben)合作(zuo)(zuo)新機制的指(zhi)導意見》（以下簡稱《指(zhi)導意見》），報國(guo)務(wu)院同意后以國(guo)務(wu)院辦公廳(ting)名義(yi)轉發各地方、各部門貫徹實施。

一、新機制主要包括哪些內容？

《指導意見》共四個部分18條，從準確把握新機制的總體要求、規范推進建設實施、切實加強運營監管、加大政策保障力度等方面，對政府和社會資本合作新機制作了系統規范，確保政府和社會資本合作規范發展、陽光運行。一是準確把握新機制的總體要求。明確新機制聚焦使用者付費項目，全部采取特許經營模式，合理把握重點領域，優先選擇民營企業參與，明確管理責任分工，穩妥推進新機制實施。二是規范推進建設實施。嚴格審核特許經營方案，公平選擇特許經營者，規范簽訂特許經營協議，嚴格履行投資管理程序，做好項目建設實施管理。三是切實加強運營監管。定期開展項目運營評價，規范開展特許經營協議變更和項目移交等工作，建立常態化信息披露機制，懲戒違法違規和失信行為。四是加大政策保障力度。加強組織實(shi)施(shi)，做(zuo)好(hao)要素保(bao)障和(he)融資支持，支持創(chuang)新項目(mu)實(shi)施(shi)方式。

二、如何理解(jie)新機制優先選(xuan)擇(ze)民營企業參與(yu)政府和社(she)會資本合作？

最(zui)大程度鼓勵民營企業參與，是政(zheng)府(fu)和社會資本合作新機制(zhi)的一(yi)個重點，這樣安排(pai)主要出于三(san)方(fang)面(mian)考慮(lv)。

一是貫徹落實黨中央、國務院決策部署。習(xi)近平總書記(ji)高(gao)度(du)重視發展(zhan)民(min)(min)營(ying)經濟(ji)(ji)、促(cu)進民(min)(min)間投資有(you)關工作(zuo)(zuo)，多次(ci)強調黨中(zhong)央(yang)始終(zhong)(zhong)堅持(chi)“兩(liang)個毫不動(dong)搖”、“三個沒有(you)變”，始終(zhong)(zhong)把民(min)(min)營(ying)企(qi)業和民(min)(min)營(ying)企(qi)業家(jia)當作(zuo)(zuo)自己人，明(ming)確要求激發民(min)(min)間資本(ben)投資活力。今年7月，我(wo)委報請黨中(zhong)央(yang)、國務院(yuan)印發《中(zhong)共中(zhong)央(yang) 國務院(yuan)關于促(cu)進民(min)(min)營(ying)經濟(ji)(ji)發展(zhan)壯(zhuang)大的(de)意(yi)見(jian)》，并先后出臺(tai)《國家(jia)發展(zhan)改革委關于進一(yi)步抓(zhua)好抓(zhua)實促(cu)進民(min)(min)間投資工作(zuo)(zuo)努力調動(dong)民(min)(min)間投資積極性的(de)通(tong)知》《國家(jia)發展(zhan)改革委等(deng)部(bu)門關于實施促(cu)進民(min)(min)營(ying)經濟(ji)(ji)發展(zhan)近期若干舉(ju)措的(de)通(tong)知》等(deng)具體(ti)落實文件。《指導意(yi)見(jian)》提(ti)出最大程度(du)鼓勵民(min)(min)營(ying)企(qi)業參與政府和社(she)會資本(ben)合作(zuo)(zuo)，是進一(yi)步貫徹落實黨中(zhong)央(yang)、國務院(yuan)決策部(bu)署的(de)具體(ti)舉(ju)措。

二是回歸PPP本源。PPP（Public-Private Partnership）直譯為公(gong)私(si)合作伙伴關系，其中(zhong)Public指(zhi)公(gong)共(gong)部門，Private指(zhi)私(si)人(ren)機構，在(zai)我國(guo)(guo)主要為民營(ying)(ying)企(qi)(qi)業和(he)外資企(qi)(qi)業。我國(guo)(guo)推進PPP的初衷，主要是借鑒國(guo)(guo)外經(jing)驗，在(zai)基礎設施和(he)公(gong)用事業領域引入民間(jian)資本(ben)和(he)外商投資，提升(sheng)運營(ying)(ying)效(xiao)率和(he)管理水(shui)平。為堅持(chi)初衷、回歸本(ben)源(yuan)，新機制鼓勵優(you)先選擇民營(ying)(ying)企(qi)(qi)業參與。

三是進一步調動民間投資積極性。近年來受房地產開發民(min)(min)(min)間投資(zi)(zi)(zi)下行影響，民(min)(min)(min)間投資(zi)(zi)(zi)總體增長承壓較大。但(dan)分(fen)(fen)領域看(kan)，民(min)(min)(min)間投資(zi)(zi)(zi)結構(gou)出現(xian)積(ji)極(ji)變化，民(min)(min)(min)間投資(zi)(zi)(zi)重點逐(zhu)步(bu)轉向實(shi)體經濟(ji)，今年1—9月，制(zhi)造(zao)業民(min)(min)(min)間投資(zi)(zi)(zi)、基礎設(she)(she)施民(min)(min)(min)間投資(zi)(zi)(zi)同比增長9.0%和14.5%，分(fen)(fen)別高出全(quan)部(bu)制(zhi)造(zao)業投資(zi)(zi)(zi)、全(quan)部(bu)基礎設(she)(she)施投資(zi)(zi)(zi)2.8、8.3個百分(fen)(fen)點，呈現(xian)出較強投資(zi)(zi)(zi)活力。新機(ji)制(zhi)明確(que)優先選擇民(min)(min)(min)營(ying)企業參與，將進一步(bu)調動民(min)(min)(min)間投資(zi)(zi)(zi)積(ji)極(ji)性，推動民(min)(min)(min)間投資(zi)(zi)(zi)結構(gou)持續(xu)優化調整(zheng)。

三、如何理解聚焦使用者付費項目？

從國(guo)際經(jing)(jing)驗看(kan)，政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)(fu)和(he)(he)社(she)會(hui)資(zi)(zi)本合作（PPP）主(zhu)要(yao)分為基于(yu)(yu)使用者付(fu)費(fei)的(de)(de)(de)特許經(jing)(jing)營(ying)（Concession）和(he)(he)基于(yu)(yu)公共(gong)部(bu)門（政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)(fu)）付(fu)費(fei)的(de)(de)(de)私人融資(zi)(zi)計(ji)劃（PFI）兩種模(mo)式。PFI模(mo)式主(zhu)要(yao)在英(ying)國(guo)實施(shi)，但由于(yu)(yu)多種原因，英(ying)國(guo)政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)(fu)已(yi)于(yu)(yu)2018年(nian)暫停推(tui)行。我國(guo)此前推(tui)行的(de)(de)(de)以政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)(fu)付(fu)費(fei)為主(zhu)的(de)(de)(de)PPP項目也出現了一些問(wen)題，加重了地(di)方政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)(fu)的(de)(de)(de)財政(zheng)(zheng)支(zhi)出壓(ya)力。為規(gui)范實施(shi)政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)(fu)和(he)(he)社(she)會(hui)資(zi)(zi)本合作新機制，《指導意見(jian)》明(ming)確，將聚(ju)焦使用者付(fu)費(fei)項目，明(ming)確收費(fei)渠道(dao)和(he)(he)方式，項目經(jing)(jing)營(ying)收入(ru)能夠(gou)覆蓋(gai)建(jian)設投(tou)(tou)資(zi)(zi)和(he)(he)運營(ying)成本、具備一定(ding)投(tou)(tou)資(zi)(zi)回(hui)報，不因采(cai)用政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)(fu)和(he)(he)社(she)會(hui)資(zi)(zi)本合作模(mo)式額外(wai)新增地(di)方財政(zheng)(zheng)未來支(zhi)出責任。同時，新機制將特許經(jing)(jing)營(ying)期限延長至40年(nian)，投(tou)(tou)資(zi)(zi)規(gui)模(mo)大、回(hui)報周期長的(de)(de)(de)項目還可以適當延長，允許在項目建(jian)設期依(yi)法(fa)依(yi)規(gui)接受(shou)政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)(fu)投(tou)(tou)資(zi)(zi)支(zhi)持，明(ming)確通過加強(qiang)管理、降低成本、提升效率、積極創新等獲(huo)得的(de)(de)(de)額外(wai)收益主(zhu)要(yao)歸特許經(jing)(jing)營(ying)者所有，這些都有助于(yu)(yu)提升民(min)間資(zi)(zi)本參與使用者付(fu)費(fei)項目的(de)(de)(de)積極性。

四、如何理解政府和社會資本合作、使用者付費、特許經營等概念之間的關系，以及與BOT等實施方式的關系？

如上所述，政府(fu)(fu)和社(she)會資本(ben)合(he)(he)作(zuo)（PPP）包(bao)括基于使(shi)用者付費的(de)(de)特(te)許經(jing)營(ying)(ying)(ying)(ying)和基于政府(fu)(fu)付費的(de)(de)私人融資計(ji)劃（PFI）兩種(zhong)主要類型(xing)，BOT及(ji)其衍生(sheng)形式(shi)則(ze)屬于上述兩種(zhong)類型(xing)的(de)(de)具(ju)體(ti)實施(shi)方(fang)式(shi)。按照新(xin)機制要求(qiu)，所有(you)(you)基礎設(she)施(shi)和公用事業領(ling)域的(de)(de)政府(fu)(fu)和社(she)會資本(ben)合(he)(he)作(zuo)項目均須采用基于使(shi)用者付費的(de)(de)特(te)許經(jing)營(ying)(ying)(ying)(ying)模式(shi)，具(ju)體(ti)實施(shi)方(fang)式(shi)主要包(bao)括建(jian)設(she)—運(yun)營(ying)(ying)(ying)(ying)—移交(jiao)（BOT）、轉讓(rang)—運(yun)營(ying)(ying)(ying)(ying)—移交(jiao)（TOT）、改建(jian)—運(yun)營(ying)(ying)(ying)(ying)—移交(jiao)（ROT）、建(jian)設(she)—擁有(you)(you)—運(yun)營(ying)(ying)(ying)(ying)—移交(jiao)（BOOT）、設(she)計(ji)—建(jian)設(she)—融資—運(yun)營(ying)(ying)(ying)(ying)—移交(jiao)（DBFOT）等。

五、如何理解《支持民營企業參與的特許經營新建（含改擴建）項目清單（2023年版）》？

《指導意見》提出要最大程度鼓勵民(min)營(ying)企(qi)業(ye)參(can)與(yu)政(zheng)府和社會(hui)資(zi)本(ben)合作(zuo)(zuo)新建(jian)（含(han)改(gai)擴(kuo)建(jian)）項(xiang)(xiang)目(mu)，同(tong)時根據不(bu)同(tong)項(xiang)(xiang)目(mu)公共(gong)屬(shu)(shu)性強弱(ruo)，結合實(shi)際(ji)情況，將政(zheng)府和社會(hui)資(zi)本(ben)合作(zuo)(zuo)新建(jian)（含(han)改(gai)擴(kuo)建(jian)）項(xiang)(xiang)目(mu)分為三(san)類，制定(ding)了《支持(chi)民(min)營(ying)企(qi)業(ye)參(can)與(yu)的(de)(de)特許經營(ying)新建(jian)（含(han)改(gai)擴(kuo)建(jian)）項(xiang)(xiang)目(mu)清單(dan)（2023年(nian)版）》。市場化程度較高、公共(gong)屬(shu)(shu)性較弱(ruo)的(de)(de)項(xiang)(xiang)目(mu)，應由(you)民(min)營(ying)企(qi)業(ye)獨資(zi)或(huo)控股；關系國計(ji)民(min)生、公共(gong)屬(shu)(shu)性較強的(de)(de)項(xiang)(xiang)目(mu)，民(min)營(ying)企(qi)業(ye)股權(quan)占比原則上不(bu)低于35%；少數(shu)涉及國家安全、公共(gong)屬(shu)(shu)性強且具有自然壟斷屬(shu)(shu)性的(de)(de)項(xiang)(xiang)目(mu)，應積極(ji)創造條件、支持(chi)民(min)營(ying)企(qi)業(ye)參(can)與(yu)。此外，《指導意見》明確，對清單(dan)所列領域以外的(de)(de)政(zheng)府和社會(hui)資(zi)本(ben)合作(zuo)(zuo)項(xiang)(xiang)目(mu)，也應積極(ji)鼓勵民(min)營(ying)企(qi)業(ye)參(can)與(yu)。

在具體實施過程中，需把握以下要點：一是清單采取了不完全列舉形式，清單所列領域以外的政府和社會資本合作新建（含改擴建）項目，也要參照清單精神，積極鼓勵民營企業參與。二是清單不是對特許經營行業范圍的限定，未在清單中明確的行業領域項目，也可以按照新機制規定采取特許經營模式。三是清單規范范圍為政府和社會資本合作新建（含改擴建）項目，符合條件的國有企業通過特許經營模式規范參與盤活存量資產不屬于清單規范范圍。四是建立了清(qing)單動態調(diao)整機制，后(hou)續(xu)國家發展(zhan)改革委將及時收集、整理各方面對清(qing)單實施過程中的(de)意見建議，并結合(he)投資管(guan)理新(xin)形勢新(xin)要求，對項目清(qing)單進行動態調(diao)整，真正做(zuo)到最大(da)程度鼓勵民營企(qi)業參與。

六、如何推動政府和社會資本合作新機制更好落地實施？